Eksperci: Projekty kolejowe zagrożone

Sierpień 16, 2016
Tagi:
[fb_button]

Skierowany do konsultacji projekt Krajowego Programu Kolejowego (KPK) to jak dotąd największy problem resortu infrastruktury i budownictwa. Projekty kolejowe wydają się najbardziej zagrożone niepowodzeniem i w gruncie rzeczy trudno dziś określić, jak znaczne środki przepadną. Nie jest żadnym pocieszeniem dla ministra Adamczyka, że poprzedni KPK z września 2015 r. był nawet gorszy. Wątpliwości nie dotyczą zdefiniowanych zakresów i listy priorytetów, w tym obszarze nie ma uwag. Problem jednak polega na tym, że nie jest możliwa realizacja tak szerokiego zakresu do roku 2023 pamiętając, że PKP PLK w większości nie posiada dokumentacji technicznej niezbędnej do realizacji zadań. Program zawiera więc wady nieusuwalne i resort będzie musiał użyć nadzwyczajnych środków, żeby go w znacznej mierze uprawdopodobnić.

Tory

Foto: Pixabay CC0 Public Domain

Porównanie planowanych wydatków na inwestycje w obecnym projekcie KPK z jego poprzednią wersją pozwala zauważyć, że prognozę wprawdzie urzeczywistniono, ale i tak nie jest możliwa do spełnienia w ciągu najbliższych 3 lat. Oba dokumenty dzieli 10 miesięcy i jak widać, KPK 2015 zakładał ponad 7 miliardów PLN wydatków na ten rok, KPK 2016 studzi te prognozy do 5,6 miliarda, ale realia są takie, że być może uda się wydać dwa miliardy PLN.

Na wykresie oznaczono także prawdopodobną skalę wydatków (kolor pomarańczowy) i to przy założeniu, że do końca 2016 roku udałoby się wyłonić wszystkich wykonawców zadań inwestycyjnych, co już dziś należy uznać za założenie bardzo trudne do spełnienia. Linią przerywaną oznaczono historycznie najwyższe wydatkowanie środków na kolei na poziomie blisko 8 mld PLN/rok.

Inżyniera wsteczna
Analiza programu skłania do wniosku, że wydatki w ramach KPK 2016 zaplanowano w oparciu o tzw. inżynierię wsteczną. Przy takim podejściu sumę łącznych wydatków (66 010 mln PLN) zakłada się jako osiągnięcie celu w roku 2023 r., a następnie odpowiednio modyfikuje wysokość wydatków w poszczególnych latach, tak aby zgadzały się arytmetycznie na koniec okresu programowania (począwszy od 2016). Uwzględnia się wówczas już poniesione nakłady lub dające się zaplanować w najbliższej przyszłości. Takie podejście należy ocenić jako metodycznie wadliwe. Tym bardziej, że wydłużenie wydatkowania środków w szczególności z programu pomocowego Connecting Europe Facility (CEF) może napotkać problemy natury formalnej, ponieważ CEF jest programem czteroletnim z kwalifikowalnością wydatków do 31 grudnia 2020 roku.

Niezależnie od wadliwości metodycznej takiego sporządzania programów i prognoz, następujące okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę, przez co plan nie jest możliwy do spełnienia:

Brak dokumentacji i konieczność realizacji inwestycji w metodzie zaprojektuj i wybuduj
Należy odnotować, że kontrakty na roboty finansowane z CEF oraz Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020 (POIiŚ) realizowane będą głównie w schemacie zaprojektuj i wybuduj. Obecnie do realizacji skierowano tylko nieznaczną część zamówień (w ramach tzw. Ofensywy inwestycyjnej), pozostałe projekty są na etapie określania studium wykonalności lub programów funkcjonalnych.

W KPK założono tymczasem, że wydatki na roboty w ramach tych instrumentów pomocowych zaczną się już w roku 2017, co nie jest możliwe do osiągnięcia. Zakładając, że uda się wyłonić wykonawców w I kw.2017 r. (co również jest mało prawdopodobne), wówczas rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić w połowie 2019 r. (zakładając dodatkowo, że projektowanie nie zajmie więcej niż 18 miesięcy). Realnie wydatki z tych dwóch instrumentów pomocowych zaczną się co najmniej 18 miesięcy później niż zakłada program, czyli III kw. 2018, ale bardziej prawdopodobnie 2019.

Przeroby znacznie powyżej zdolności rynku
Mając na uwadze powyższe, faktycznie wydatki w latach 2016-2019 będą wielokrotnie niższe niż założono w KPK. Tym samym aby dotrzymać okresu N+3 niezbędne będzie podniesienie prognoz dot. wydatków w latach 2020-2023 do poziomów przekraczających faktyczne zdolności realizacyjne firm wykonawczych w Polsce. Zakładając, iż maksymalna zdolność przerobowa firm wykonawczych jest o 2 miliardy większa niż historycznie odnotowano w 2015 r., można założyć, iż pojemność tego sektora to ok. 10 miliardów rocznie. Przesunięcie znacznej części wydatków na lata 2020-2023 oznacza, że zwyczajnie zabraknie zdolności przerobowych na poziomie 5-7 miliardów rocznie. Wprawdzie sektor firm wykonawczych w tym obszarze jest dość elastyczny, to jednak problem dotyczy faktycznego podwojenia mocy przerobowych (w stosunku do historycznie najwyższego poziomu), co będzie niosło za sobą dodatkowe koszty. Warto zauważyć, że gdy weźmie się pod uwagę te ograniczenia, to nie da się nakreślić scenariusza, w którym inwestycje te udałoby się zrealizować do roku 2023.

Instytucjonalna niemoc
Największym obciążeniem dla całego programu w ocenie ekspertów rynku budowlanego wydaje się jednak sam inwestor – PKP PLK. Najwyższa Izba Kontroli w kwietniu br. po raz kolejny obnażyła strukturalne niefunkcjonalności tej spółki w obszarze inwestycji. Słusznie zauważono, że problemy z realizacją inwestycji pojawiają się już na etapie opracowania kluczowych dokumentów programowych. Kiedy dołożymy do tego, że PKP PLK nie potrafi opracować studiów wykonalności, koncepcji i projektów, nie może wówczas dziwić, że są kłopoty z wyłonieniem wykonawców i późniejszą realizacją.

Warto w tym miejscu przywołać słowa Ministra Adamczyka o „pustych szufladach”, które zastał w PKP PLK obejmując urząd. Jakkolwiek w ocenie ekspertów w słowach Ministra nie było cienia przesady, dziwi jednak to, że spółka PKP PLK w zasadzie nie podjęła żadnych efektywnych działań, żeby tej sytuacji zapobiec 4,5 lat temu, kiedy był czas i środki na właściwe przygotowanie inwestycji.

W konsekwencji, powyższe zaniedbania organizacyjne i wdrożeniowe inwestora wymusiły stosowanie metody zaprojektuj i wybuduj, co rzekomo miało pomóc uniknąć katastrofy.

Kumulacja inwestycji
Mimo wcześniejszych bardzo negatywnych doświadczeń wynikających z uruchomienia procesów inwestycyjnych en-bloc, przyjęty plan zakłada powtórzenie tego scenariusza. Nieuchronnie doprowadzi to do wzrostu cen materiałów, surowców, usług i kosztów pracy w skali niemożliwej dziś do przewidzenia. To będzie miało znaczący wpływ na zachowania firm w procesie wyboru wykonawcy. Jeśli utrzyma się zjawisko „wojen cenowych”, to wykonawcy wyłonieni na początku tego procesu mogą mieć poważne problemy z dokończeniem robót. Dodatkowo jeśli weźmiemy pod uwagę politykę rozstrzygania sporów przez PKP PLK, to ponowne wystąpienie do kryzysowych sytuacji z zerwaniami kontraktów wykonawczych włącznie, należy ocenić jako bardzo prawdopodobne.

Konieczność rewizji instrumentów wdrożeniowych
Dotychczasowe modele realizacji inwestycji kolejowych zbankrutowały, a użycie klasycznych metod nie gwarantuje, że uda się wykonać plan przed rokiem 2023. Możliwe są do nakreślenia trzy możliwe scenariusze:

Scenariusz 1. Przesunięcie maksymalnych okresów wydatkowania POIiŚ i CEF poza rok 2023 o min. dwa lata.
Scenariusz 2. Zastosowanie niestandardowych metod realizacji. jak np. Target Cost Contract stosując bardzo restrykcyjne metody wyboru wykonawców. W tym scenariuszu prawdopodobne byłoby wykonanie znacznej części planu, ale należałoby też liczyć się ze wzrostem kosztów realizacji.
Scenariusz 3. Podjęcie prób realizacji planu w oparciu o dotychczasowe modele realizacji. Wadą tego rozwiązania jest to, że w roku 2023 większość projektów będzie jeszcze w fazie realizacji na poziomach znacznie poniżej zakładanych w KPK 2016. To z kolei grozi utratą środków pomocowych.

W ocenie rynku kolejowe plany inwestycyjne są obecnie poważnie zagrożone. Zgłoszonemu projektowi KPK powinien towarzyszyć pilny Program Naprawczy, uzgodniony w ramach szerokich konsultacji z branżą budowlaną.

 

Autorami komentarza są: Jan Styliński, prezes PZPB oraz Sebastian Bałdys, wiceprezes PZPB

 

źródło: PZPB

Targi i konferencje

Zobacz więcej wydarzeń